人大代表如何写好议案和建议

——结合个人履职谈点学习体会

姜世平

2017年12月

各位市人大代表，大家好！

　　首先感谢市人大给我提供了认识大家的机会，感到非常荣幸。也借此机会，衷心祝贺各位成功当选丹东市新一届人大代表，成为丹东市最高国家权力机关组成人员。

　　今天，我向大家汇报的题目是——人大代表如何写好议案和建议。总共分三个方面汇报。谢谢大家浪费时间听我汇报，讲错了是我的，讲对了大家共同学习。

　　一是代表为什么要提议案和建议，二是代表提议案建议的技巧，三是谈谈当代表的个人体会。

　　首先讲第一个问题，

　　A． 代表为什么要提议案和建议

　　我们知道，《宪法》第七十四条、七十五条，《代表法》第三十二条，对代表执行职务作出了保障性规定，比如，代表“非经本级人大常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判”；比如，代表“在各种会议上的发言和表决不受法律追究，代表的职务行为严禁打击报复”，等等。所以，作为人大代表，就要不负人民群众期待，通过参加各种会议和活动，认真审议各项报告，加强调查研究，围绕人大及其常委会职权，积极提出议案，就经济社会发展方方面面提出建议，为人民群众代言，推动丹东经济社会发展，维护人民群众合法权益。这其中，有针对性地提出代表议案和建议，是履行代表职责最具体的体现，也是需要代表加强学习、心怀责任才能做到的。

　　一、代表提出议案和建议是由宪法和法律决定的（或者叫法律赋予人大代表的职权）

　　中华人民共和国宪法第七十六条规定：“人大代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，听取和反映人民意见和要求，努力为人民服务。”

　　“为人民服务”是毛泽东思想的精髓，并被写入宪法，说明人大代表的使命非常重要。

　　代表法第十八条、第十条规定“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见”，“县级以上的各级人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，有权向本级人民代表大会常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见”。

　　总之，代表提议案和建议是法律赋予的权力。

　　二、代表提出议案和建议是由制度决定的

市人大常委会刚刚审议通过的规范性文件——《丹东市人大代表退出办法》第五条规定，代表辞去代表职务的条件共有几条，其中第一条就是任期内连续两年不提交代表议案、建议、批评和意见的。因此，人大代表提写议案建议和批评意见是代表的基本功，是必须交的作业，是带有强制性的，否则就会被清除代表队伍。那么，这项基本功大家都要会。市人代会明年1月初就要召开了，大家真要认真准备建议了。为了给大家一个启示，我从这几年代表工作中选出十件议案建议题目介绍一下，仅供大家参考。

　　举例：

　　议案、建议题目汇录——

　　• 关于调整我市城市规划区域的议案（正式列为十二届人大议案）

　　• 关于加快推进丹东港建设步伐全力打造现代化沿海港口城市的议案（2005年，正式列为人大议案）

　　• 关于特别注重民营企业家人才队伍建设充分发挥民营企业家人才作用的议案（2011年，尚需继续做）

　　• 关于六纬路小学急需改造翻建的议案（2015年，政府已做完）

　　• 关于规划保护好城区旧有铁路线地块的议案（2016年，转为重点建议，尚需继续）

　　• 关于在我市建设BRT的议案（2016年，转为重点建议，尚需继续）

　　• 关于建设专用自行车通道创造美丽生态宜居滨城的议案（2017年，尚需继续做）

　　• 关于改造整治白房河的建议（2017年，政府未做完尚需继续）

　　• 关于丹东市的投资项目应全部在丹东完税交纳的建议（2017年）

　　• 关于整合园区资源助推新区繁荣发展的议案（2017年）

　　B．代表议案建议和批评意见的基本要求和技巧

　　一、关于议案的一些要求

　　一般来讲，议案是代表平时在深入实际调查研究的基础上，在大会会议期间提出来的。而议案一经立案，则具有国家的意志力和强制力、法律约束力，承办机关必须办理，并向人民代表大会或人大常委会作出办理情况的报告。即使没有被大会列入议案，或由主席团审议通过列为议案，也会引起国家机关的高度重视，有利于问题的解决。

　　代表提出的议案应符合三个条件：一是由代表团或者10人以上联名向人民代表大会提出；二是内容属于人民代表大会及其常委会职权范围内的事项；三是要求列入人民代表大会及其常委会会议议程进行审议的事项。

　　议案的内容主要有三个方面：一是对本区域政治、经济、教育、科技、文化、卫生、环保、民政、民族等工作的重大事项作出决定；二是改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议；三是撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。

　　代表议案一般由案由、案据和方案三方面的内容组成。案由是指提出该议案的理由，案据是提出该议案的依据，方案是指解决该议案的具体办法。不符合上述要求的，一般不能作为议案处理。另外，一个议案中只能就一个问题提出案由、案据和方案，不能把多个问题并列到一个议案中提出。参加联名提出议案的每位代表，都要亲自签名；以代表团名义提出的议案，需要由代表团全体代表的过半数通过，并由代表团负责人签名。

　　（举一个议案的范文）

　　《关于整合园区资源助推新区繁荣发展的议案》

　　二、关于建议的一些要求

　　相对于议案， 建议的提出更为容易一些，这是代表实际运用的更多形式。代表建议的写法比议案的写法灵活一些，但是必须要写清楚你要解决的问题，为什么要解决，你对解决这个问题有什么好的建议等。因为建议的内容不受人民代表大会或常务委员会职权范围的限制，可以涉及国家政治、经济、科学文化和社会生活的各个方面，包括一府、两院各方面的工作。另外，建议的提出不受时间限制，可以在人民代表大会期间提出，也可以在闭会期间提出，建议的提出不受代表数量限制，可以个人提出，也可以联名提出。但是，建议的提出也不是随意的，要受到宪法和法律的约束，要在不违背宪法和法律、不得损害国家和集体利益的前提下提出。另外，建议的提出要有一定的代表性和普遍性，要体现人民群众的利益。

　　现在议案建议都有专用用纸，格式也是固定的要求打印。

　　三、人大代表建议需掌握的技巧

　　1.要熟悉和掌握人大代表建议的法定性。人大代表向本级人大及其常委会或“一府两院”提出对其各方面工作的建议，是人大代表法定的重要职权之一，是人民当家作主的政治表现，不同于一般群众提出的建议和意见，有关部门必须按照一定的规定和程序进行办理和答复。

　　2.要熟悉和掌握人大代表建议的针对性。人大代表向同级人大及其常委会或“一府两院”提出建议，实质上是为国家机关及其有关部门的工作“出主意、想办法”。由于代表建议具有这些作用，因而它就必须具有针对性和可操作性，以便有关部门及时采取措施，加强和改进某方面工作或为解决存在的某些问题提供参考。

　　3.要熟悉和掌握人大代表建议的重要性。人大代表建议的内容必须是带全局性、普遍性或人民群众反映强烈的“热点”和“难点”问题，坚持做到“五不提”。即：一不提那些正在审理案件的建议。也就是说，对司法机关、纪检监察机关正在审理和审查的案件，不要作为代表建议提出；二不提群众来信代转的建议。对人民群众请代表转交人大会议或人大常委会的各类建议不宜作为代表建议提出；三不提与议案内容相同的建议。对同一个内容的问题，在作为议案提出之后，就不要再以建议的形式同时提出；四不提需要党委及其所属部门办理的书面建议。给党委及其所属部门提出需要办理的书面建议，法律没有这个规定。而且也不属人大及其常委会的职权范围。因此，给党委及其所属部门提工作意见和建议，可以市民或人民群众的身份，并通过适当形式提出。五不提与代表建议要求不符的建议。如涉及解决代表本人及其亲属个人问题的；属于学术探讨、产品推介的；没有实际内容的，都不要提。

　　4.熟悉和掌握人大代表提出建议是人大代表反映人民群众呼声和要求的有效途径

　　人大代表要密切联系原选区选民和原选举单位以及广大人民群众，反映他们的呼声和要求，使人大及其常委会制定的法律，作出的决议、决定，更符合人民的愿望和要求，使“一府两院”的工作在人民的监督下，始终沿着法律的轨道，为人民服务。人大代表依法向本级人大及其常委会提出建议，是反映民意，联系群众，发扬民主，解决实际问题的有效途径之一。通过人大代表提出建议，不但可以沟通国家权力机关与“一府两院”和广大人民群众的联系，而且还可以使人民群众感受到自己的主人翁地位，积极地、热情地关心和支持国家各方面的建设和发展。规定各级人大代表有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议，实际上是给广大人民群众和各级决策部门之间架起了一座桥梁。这也是我们党走群众路线，密切联系群众方针在人民代表大会制度中的具体体现。

　　5.熟悉和掌握提出人大代表建议的质量要求。一是把握准确性原则。人大代表针对某个方面的问题提出建议时，首先要熟悉法律、法规和政策。了解法律、法规和政策对该问题的解决是否有明文规定，是怎么规定的，应该如何依法或按政策办理。二是把握全局性原则。代表提建议时，应坚持个人利益服从集体利益，眼前利益服从长远利益，局部利益服从全局利益的原则。善于围绕着本地区改革、发展、稳定的大局提建议，善于从维护大多数人利益和涉及民生最直接、最现实的问题提建议。三是把握可行性原则。可行性，是指所提建议符合实际，符合社会共同认知的正常标准，具有办理的可行性，没有超出本级人民代表大会的职权范围和当地政府的职责范围，没有超过当地经济发展现状和人民群众的承受程度等。代表提出要求解决具体问题的建议时，要做到有情况、有分析、有措施。反映问题要实事求是，不能捕风捉影；分析问题要说理充分，不能随心所欲；解决措施要切实可行，不能超越权限。对一些按现行法规或政策不能解决或按目前条件不能解决的，一般或暂时不要作为建议提出；四是把握前瞻性原则。前瞻性指往远看、往前看。要有长远的眼光，能够想到还未发生的而又有可能发生的事情。代表的建议要体现前瞻性，把握事物的发展趋势，在问题没有发生或事态没有扩大的情况下，及时发现问题并提出针对性、操作性强的建议。代表提出这样的建议有的虽然当时并不一定能够付诸实施，但对国家和各项工作的安排，对一些重大事项的决策，往往有重要的参考价值，所发挥的作用往往更大；五是把握群众性原则。代表提出建议时，要坚持走群众路线，广泛征求群众的意见，使建议的提出建立在深入调查研究、充分集中民智、广泛反映民意的基础上，真正能代表和反映人民群众的意见和要求。具体要做到以下几点：

　　（一）必须在深入调查研究，认真准备的基础上提出。人大代表应当通过参加视察、执法检查、专题调研、代表小组活动以及其他联系人民群众等多种方式，深入实际，深入基层，深入群众，了解本行政区域内的重要情况和问题，了解人民群众的意见和要求，在深入调查研究的基础上，认真酝酿、准备，形成代表建议。避免简单地转递他人意见或者将不成熟的代表建议提出。代表不是不可以接受他人转递的材料，而是要加以认真研究和加工，经过深思熟虑后再决定是否以代表建议提出。

　　（二）必须实事求是，简明扼要，做到有情况、有分析、有具体意见。代表建议的标题要简短明了，内容要清楚具体，用语要规范准确，使承办单位能够看明白代表反映的情况，了解代表的要求，并能有针对性的采取措施解决问题。如果建议的内容空泛、笼统，承办单位就难以研究处理。特别是要注意，不要以为只有代表议案重要或者受重视，而把属于代表建议的内容作为代表议案提出。

　　（三）必须共同负责。代表联名提出建议的，领衔代表应当采取介绍情况、集体讨论等适当方式，使其他参加联名的代表了解建议的内容；每一位参加联名的代表应当认真阅读建议的原文，了解其中反映的情况和要求，确认建议的内容能够真实表达自己的意愿后再签名附议。有条件的，应经集体讨论后再提出。

（举一个建议的范文）

《关于改造整治白房河的建议》

C．个人体会

　　下面，我就怎么当好代表唠点个人体会，这个没有文字的，大家听听而已！（上面汇报的内容大家可以从我公司的网站上查询http://WWW.lnfy.com）（主要有4点）讲真话、会说话、讲团结、不乱说话。

　　一、讲真话

　　古人（司马迁）有句话“千人之诺诺，不如一人之谔谔”。今后各位代表参加代表大会都能听到政府工作报告，“代表要对这个报告进行审议，各代表组审议报告时要讨论讨论，有些老代表知道，就是无论是报告和讨论大家说成绩一大堆，恭维话、奉承话远大于存在的问题，这是有八股文倾向的。市级、县区一级的政府报告不能等同于国家的报告，要有所区别，要敢于暴露矛盾和问题。”

　　政府做得好做得坏老百姓心中都有一杆秤。我个人认为代表要敢于讲真话、讲问题。成绩说太多了，问题说的太少了，不符合实际吗。多说问题才能体现坦诚的态度，才能敢于面对这个问题，哪怕不能一时解决。

　　有一年我和一位市长对话会，我就和市长讲过这个观点，要讲真话，政府对上级千万不要说假话搞虚的，要把丹东市的问题说透，我们是穷点，是困难，不能遮遮掩掩，上级还认为你过得不错呢，有补助的钱给了别人。因为你说你形势很好啊。到那时就后悔了。

　　我们人大代表就是要找出问题，提出来。就是要挑刺，让政府广纳逆耳忠言，去解决问题。人大代表为谁说话一定要搞明白。知民情、解民难、暖民心。我们的初心不忘，目的和政府是一致的。

　　二、会说话

　　参政议政不会说政治话肯定是不行的。要学会说话，敢于说话，说出水平、说出质量，这样才能充分发挥代表作用，才能不因碌碌无为而羞愧，不因虚度年华而悔恨。每届代表只有5年时间，要珍惜代表权力的时限。针对人大代表社会上有人讲：说了也白说，不说白不说，白说也要说。后来有领导改变为：有话就要说，说了不白说。我认为代表要说实话，杜绝空话，要讲土话，不说大话，少说套话，少打官腔。

　　代表要有自信和坚持，有时一个建议不能实施了，政府也不能完全解决，如果是选民的大问题，老百姓的大问题，涉及面很广，今年解决不了，明年再提！后年再提！坚持不懈直到解决。

　　代表办事要用初心、善心、良心、党心去衡量事物，去粗取精，分析研究。

　　三、讲团结

　　党是领导一切的。我们人大代表要紧密团结在以习近平为核心的党中央周围，听党的话，按照党的意愿办事，在党的统一领导下，要发挥好代表小组的作用。代表们相互学习，相互帮助，团结一致才能把代表工作做好。

　　我们有个老代表常说一句话，我认为很有道理，“代表名不小，权力不大，但是做糖不甜，做醋酸”。这句话从另一个角度分析了代表的权力。所以，“一府两院”的工作人员要尊重我们代表的工作；反过来，我们同样要尊重被监督对象，要学会互相尊重。

　　代表法规定，代表个人不能干涉具体案件审判。但是确实有不合理审判问题。老百姓找到代表，或者是代表本企业的问题，代表根据法律规定不能单独监督法律审判。而人大常委会是有权的，但是想把人大常委会调动起来监督具体案件也是非常困难的。怎么办？那么代表小组是个集体，它可以组织视察、调研。以代表小组的名义集体参政议政，开展视察调研工作就不算代表个人干政了，监督的切入点就合法了。

　　四、不乱说话

　　人代会上千万不要说“雷人语录”，不提“雷人建议”，减少“弱智建议”。人大代表使命光荣，责任重大，代表更应做接地气的代表。

　　（一）不知大家有没有看过这样报道有个代表提出建议：高考时用毛笔写作应该加分。这明显非常错误，如果按这个说法推理用甲骨文写语文卷的学生，就要给满分加倍了。不过我估计写出你也看不懂。社会的进步是不能复辟的，当然书法艺术另当别论。

　　（二）有的记者采访代表问你每年都提了哪些批评建议啊，他说我提了什么什么建议，记者就追问内容是什么？这个代表说不出来啊，人挺实在说是他们帮我写的！这个代表很可爱，老实人，这什么话啊。法律上是没有规定人大代表建议一定要自己写的，有的代笔也很正常。但你是代表，你要搞懂内容啊，你要为自己的建议负责啊。

　　（三）我们国家还有一个老代表从建国到现在仍是代表。记者采访她在大会上做什么了，她说：我爱国，不添乱，从来没有提过不同意见，从来没有投过返对票和弃权票。大家看看如果代表都这样，民主不就没有了吗。人大监督过程不提问题不桃刺不是完整的监督。当然支持也是监督，老好人问题，我们的党是反对的。

　　（四）有的代表讲“老百姓有老百姓的活法，政府有政府的活法，有钱人有有钱人的活法”这是什么语法？要纠正这句话，政府那不叫活法，那叫办法，政府从来就是为老百姓想办法的。你怎么能诋毁政府呢。老百姓的活法是什么呢？作为一个代表、官员代表首先要学好宪法，然后还要去了解我们老百姓的活法，两者结合以后你才能提出办法。有了办法之后老百姓才知怎么活法。现在老百姓幸福生活的想法很多，有钱人也是老百姓，同样也要好好活下去，这样的代表真是要好好培训一下。

　　总之：

　　建议就是提出主张，批评就是指出缺点错误，意见就是对事情的看法，一般情况下，我们把“建议和批评意见”简称为“建议”。

　　那么，从我自身来说，会前人大领导介绍了我的基本情况。我是振兴区选出来的市人大代表，从十二届一直到现在的十五届，做了四届人大代表，整整二十年了。2011年，我作为基层代表，还在丹东市人大常委会设立30周年大会上发了言，结束语就是“当代表真好！”这句感悟话是真诚的，是对我二十年代表生涯的总结，我觉得，当代表可以让人学到知识、提升水平、开阔眼界、提高觉悟、经受锻炼。我所在振兴代表团振二组是品牌代表小组。我们振二组是振兴区人大代表团历年的先进代表小组，连续四届评为市人大先进代表小组。

　　我所在的辽宁方圆工程造价咨询公司,已经发展成为国家先进监理企业、优秀造价咨询企业、优秀招标代理企业，具有五个国家甲级工程咨询资质证书，是辽宁省行业协会、省工程造价协会、省招标协会副理事长单位，也是目前丹东地区最大的工程咨询机构。

　　所以我认为，立足本职岗位搞好经营与履行好代表职责，两者不是互相矛盾的关系，而是相辅相乘的关系。我也深深体会到扎根社会和基层通过提出议案和建议帮助老百姓解决实际问题的快乐。在此，我真心祝福大家在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，认真履行宪法和法律赋予的职责，不断取得新的收获。

最后，各位代表：

　　十九大刚刚闭幕，我们这届代表处在新时代的改革环境中，从现实看，辽宁省经济低迷不前，GDP负增长，经济下行压力加大，基础设施大规模的建设期已告一段落，需求动力明显不足，政府债务和养老金缺口风险并存，财政趋紧，风险加大，发展方式仍然比较粗放，产业结构不尽合理，传统产业竞争亟待提高，新兴产业规模未形成，服务业发展仍然滞后，科技创新驱动能力不强，支持经济发展亮点不多等等。

　　丹东市处在辽宁省14个城市排名中处下游地位。从几个指标看

　　• 经济转型能力           得分69.72分     排名第12

　　• 人均GDP                得分48640元     排名第 9

　　• 知识存量               得分66.70分     排名第12

　　• 劳动生产率             得分72.14分     排名第 9

　　• 产业结构转换能力       得分66.13分     排名第 6

　　丹东经济发展和全省一样遇到的困难和挑战，如何破局是丹东政府和人民面临的大问题，特别是我们人大代表更要直面问题，帮助政府解决困难，要结合实际工作提出高水平的议案建议，集思广义，举一反三，促进丹东市各项事业健康发展。

　　我的汇报完了，谢谢大家！